Государственная регистрация уставов муниципальных образований, исходя из положений Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», осуществляется в целях:
1) обеспечения соответствия устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации;
2) обеспечения соблюдения установленного порядка принятия устава муниципального образования;
3) создания условий для ознакомления с уставами муниципальных образований, муниципальными нормативными правовыми актами о внесении изменений в уставы муниципальных образований путем обеспечения открытости и общедоступности сведений, включенных в государственный реестр уставов муниципальных образований.
Достичь этого можно только в рамках четко регламентированного института государственной регистрации уставов муниципальных образований. Наличие подробных и ясных юридических процедур государственной регистрации уставов муниципальных образований объективно призвано способствовать качественному улучшению уставов, их полноправному включению в иерархию нормативных правовых актов Российской Федерации.
Согласно Федеральному закону о местном самоуправлении 1995 г. устав муниципального образования подлежал государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. В связи с этим в юридической литературе неоднократно обращалось внимание на то, что полное отстранение федерального законодателя от регламентации процедуры регистрации уставов необоснованно, ведь именно на федеральном уровне должны быть установлены гарантии и принципы регистрации уставов, поскольку субъекты РФ, самостоятельно регулируя вопросы регистрации, не всегда их решают в интересах муниципальных образований.
Иначе названную проблему регистрации уставов муниципальных образований решил Конституционный Суд РФ, полностью исключив институт государственной регистрации уставов из ведения Российской Федерации, указав, что правовое регулирование по данному вопросу осуществляют только субъекты РФ.
В субъектах РФ сложилась различная практика регистрации уставов муниципальных образований. В одних субъектах уставы регистрировались законодательными органами субъектов РФ (например, в Хабаровском крае), в других - органами юстиции (например, в Новосибирской, Иркутской областях), в третьих - органами исполнительной власти субъектов.
Таким образом, регистрация уставов муниципальных образований была проблемой, решение которой затруднялось не только отсутствием четко установленных федеральным и региональным законодательством процедур регистрации уставов, но и наличием противоречивой правоприменительной практики.
Данная проблема была разрешена Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон), определившим, что устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом.
Федеральный закон также ввел новое основание для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования - нарушение установленного порядка принятия устава или соответственно правового акта о внесении в устав изменений и дополнений.
Фактически регистрация устава в новом Федеральном законе выделена в отдельную стадию правотворческого процесса.
Положением о Министерстве юстиции России, утвержденным Указом Президента от 13.10.2004, государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований (далее - МПА) отнесена к компетенции Минюста России.
Во исполнение данного Указа Президента РФ Минюстом изданы Приказы от 21.05.2009 № 146 «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации», от 21.05.2009 № 147 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации», согласно нормам которого в число полномочий Главного управления и Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам входит осуществление в установленном порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований и МПА.
Таким образом, проблема регистрации уставов муниципальных образований была решена радикально - эти полномочия полностью передали органам юстиции.
Следующим важным шагом в этом направлении стало принятие Федерального закона от 21.07.2005 «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», согласно которому государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные Минюста России. Во исполнение норм названного Федерального закона был принят целый ряд нормативных правовых актов, детализирующих его нормы.
Так, в полномочия данных регистрирующих органов входит: проверка соответствия устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ; проверка соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, присвоение уставу муниципального образования, государственного регистрационного номера; выдача свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования; включение сведений об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.
Федеральный закон от 21.07.2005 установил следующий порядок регистрации уставов муниципальных образований. Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Для государственной регистрации устава представляются: устав муниципального образования; решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования; сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования. Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в 30-дневный срок со дня его представления для государственной регистрации. Уставу муниципального образования присваивается государственный регистрационный номер. Датой государственной регистрации устава считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. Государственная регистрация устава удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав и свидетельство о его государственной регистрации. Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Практика применения норм Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» позволила добиться четкости и законности процесса регистрации уставов, а также соответствия уставов муниципальных образований федеральному и региональному законодательству.
Что касается вступления устава муниципального образования в силу, то устав подлежит официальному опубликованию (обнародованию) после его государственной регистрации и вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
В итоге можно сделать вывод, что правовая природа и суть государственной регистрации уставов муниципальных образований заключаются в следующем:
1) государственная регистрация придает уставу муниципального образования статус официального документа.
2) государственная регистрация включает проверку устава муниципального образования на соответствие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, что позволяет обеспечить его законность.
3) государственная регистрация уставов муниципальных образований способствует контролю за соблюдением прав граждан в муниципальном образовании.
Специалист-эксперт отдела
законодательства субъекта Российской Федерации,
ведения федерального регистра и регистрации
уставов муниципальных образований
Е.А. Селезнёва